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Distanziometro a Poggibonsi (SI), dal Tar ok ad apertura sala scommesse e vlt: “Luoghi sensibili non possono coincidere con intere aree del territorio comunale”

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) ha accolto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Comune di Poggibonsi (SI) in cui si chiedeva  l’annullamento dell’ordinanza con la quale il Comune ha ordinato “la demolizione delle opere realizzate, accertate dalla Polizia Municipale, riportando l’unità immobiliare al suo stato legittimo, indicato nella CILA in premessa come “STATO AUTORIZZATO” entro 90 giorni dalla notifica della presente ordinanza da eseguirsi a loro cura e spese con la conseguente rimozione e smaltimento di tutti i materiali di risulta”, e con la quale il Comune ha irrogato in solido a (…) una sanzione pecuniaria pari ad € 2.066,00; e, come atto presupposto, dell’ordinanza del Dirigente Settore Gestione e Pianificazione del Territorio, con la quale il Comune ha ordinato l’immediata sospensione dei lavori “poiché è stata accertata l’esecuzione di opere in violazione dell’art. 135 della L.R. 65/2014 ed in contrasto con gli articoli 30 e 57 del Piano Operativo, fatto salvo ed impregiudicato sin d’ora ogni altro provvedimento che possa rendere necessario nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge”.

Si legge: “1. La ricorrente ha incorporato per fusione (…), operante sul territorio nazionale nel settore della raccolta delle scommesse e del gioco lecito.

Prima della fusione, il 26 luglio 2018, (…) aveva presentato al Comune di Poggibonsi una richiesta di consulenza ex art. 1 co. 3 del d.lgs. n. 222/2016, relativamente all’apertura di una sala dedicata alle scommesse e al gioco mediante apparecchi VLT nei locali a destinazione commerciale ubicati in quel Comune presso la località (…).

Sulla richiesta si era espressa la conferenza interna dei servizi comunali, attestando l’assenza di “luoghi sensibili” a distanza inferiore a quella prescritta dall’art. 4 della legge regionale toscana n. 57/2013, recante “Disposizioni per il gioco consapevole e per la prevenzione del gioco d’azzardo patologico”.

Era quindi seguita, il 27 settembre 2019, la presentazione di una comunicazione di inizio lavori avente a oggetto l’esecuzione delle opere interne occorrenti per adeguare i locali in questione allo svolgimento dell’attività.

Subentrata nella posizione di (…), con ordinanza del 19 maggio 2020 il Comune di Poggibonsi ha tuttavia disposto l’immediata sospensione dei lavori, ritenendo l’intervento in contrasto con l’art. 135 l.r. n. 65/2014 e con gli artt. 30 e 57 delle norme di attuazione del piano operativo comunale.

Contestualmente, veniva avviato il procedimento per l’adozione dei provvedimenti conseguenti, che, all’esito della presentazione delle osservazioni dell’interessata, si è concluso con l’ordinanza dirigenziale dell’8 luglio 2020, in epigrafe, che ha ingiunto la demolizione delle opere realizzate e il ripristino del fabbricato nello stato preesistente.

1.1. Le due ordinanze sono impugnate dalla ricorrente, la quale ne chiede l’annullamento sulla scorta di un unico, articolato, motivo in diritto, e in subordine conclude altresì per la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento dei danni.

1.2. Si è costituito il Comune di Poggibonsi, che resiste alle domande avversarie.

1.3. Nella camera di consiglio del 14 ottobre 2020, il collegio ha accolto la domanda cautelare formulata con il ricorso ai fini della sollecita definizione del giudizio.

1.4. La causa è stata pertanto discussa e trattenuta per la decisione nell’udienza del 23 febbraio 2021, tenutasi da remoto in video conferenza, in ossequio alla disciplina di contrasto dell’epidemia da Covid-19 dettata per il processo amministrativo dall’art. 25 del d.l. n. 138/2020, convertito in legge n. 176/2020, come modificato dall’art. 1 co. 17 del d.l. n. 183/2020.

2. Con i provvedimenti impugnati, il Comune di Poggibonsi contesta alla società ricorrente l’esecuzione di opere edilizie in violazione dell’art. 135 l.r. n. 65/2014 e delle norme di attuazione del vigente piano operativo comunale.

L’intervento, come riferito in narrativa, riguarda l’adeguamento dei locali che intende adibire a sala per la raccolta delle scommesse e del gioco lecito mediante apparecchi VLT.

Ad avviso dell’amministrazione procedente, l’iniziativa contrasterebbe in primo luogo con l’art. 57 co. 12 delle n.t.a. del P.O., già operante come misura di salvaguardia al momento della presentazione della C.I.L.A., che vieta l’ubicazione di spazi per il gioco con vincita in denaro e di centri scommesse in edifici notificati o vincolati ai sensi del d.lgs. n. 42/2004, trattandosi di edificio ricadente in zona sottoposta a vincolo paesaggistico.

Inoltre, l’attività di raccolta delle scommesse e del gioco sarebbe da ricondurre, alla luce degli artt. 56 e 57 delle citate n.t.a., nell’ambito della categoria “Direzionale e di servizio” e risulterebbe, pertanto, incompatibile con la destinazione d’uso commerciale dei locali nella disponibilità della ricorrente. A norma del P.O., del resto, la destinazione commerciale includerebbe le sole attività disciplinate dalla legge regionale n. 62/2018 (“Codice del commercio”).

Indipendentemente dalla categoria d’uso pertinente all’attività di raccolta delle scommesse e del gioco, quest’ultima non rientrerebbe fra quelle consentite nella zona urbanistica di riferimento dall’art. 30 delle medesime n.t.a. del P.O..

In termini generali, il provvedimento qualifica l’intervento come mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, come tale sottoposto non a semplice comunicazione, ma a S.C.I.A., ai sensi dell’art. 135 l.r. n. 65/2014, cit..

2.1. Con l’unico motivo di gravame, la ricorrente deduce che l’attività di raccolta delle scommesse e del gioco lecito non sarebbe inclusa in alcuna delle categorie funzionali identificate dall’art. 56 delle n.t.a. del piano operativo di Poggibonsi e, segnatamente, né nella categoria “Direzionale e di servizio”, né in quella “Commerciale al dettaglio”. Di essa si occuperebbe unicamente il successivo art. 57 e al solo fine di indicarne i requisiti di localizzazione nel rispetto della legge regionale n. 57/2013, senza alcun riferimento alla destinazione d’uso dei relativi immobili.

Aggiunge la ricorrente che, nel silenzio delle disposizioni regionali e comunali sugli esercizi pubblici dotati di locali appositamente allestiti per il gioco lecito, la sola destinazione d’uso corretta per tale attività dovrebbe ritenersi quella commerciale, anche in conformità alla prassi invalsa presso le amministrazioni comunali toscane. Del resto, lo svolgimento del gioco lecito attraverso apposite macchinette si svolgerebbe ordinariamente, oltre che nelle sale dedicate, nei locali pubblici di somministrazione di alimenti e bevande rientranti per definizione nella categoria funzionale “Commerciale al dettaglio”, secondo le espresse indicazioni date dal piano operativo del Comune di Poggibonsi; né esso sarebbe compatibile con le tipologie di attività ricondotte dal piano alla categoria “Direzionale e di servizio”.

Di conseguenza, l’intervento non comporterebbe alcun mutamento di destinazione d’uso rilevante e rientrerebbe pertanto nell’attività libera, non soggetta a S.C.I.A..

Ancora, non sarebbe conferente l’argomento utilizzato dal Comune, secondo cui l’attività delle sale gioco non è contemplata dalla l.r. n. 62/2018, la quale non avrebbe funzione di disciplina urbanistica e, comunque, non conterrebbe un elenco delle attività “commerciali”, ma delle sole attività ad esso non sottoposte, fra le quali non comparirebbero le sale da gioco. Al contrario, proprio l’art. 53 della legge n. 62/2018 – che include le sale da gioco nelle quali la somministrazione delle bevande appaia accessoria all’attività principale fra le attività non soggette al possesso dei requisiti richiesti per la somministrazione – mostrerebbe la volontà del legislatore regionale di equiparare le sale da gioco agli esercizi commerciali.

Per altro verso, il divieto stabilito dall’art. 57 co. 12 delle n.t.a. del P.O. sarebbe tassativamente ed esclusivamente riferito ai vincoli gravanti sui singoli edifici e non anche ai vincoli paesaggistici. A voler ritenere corretta l’interpretazione prospettata dal Comune, le sale per il gioco non potrebbero essere insediate in nessun immobile a prescindere dalla destinazione urbanistica, essendo l’intero territorio di Poggibonsi sottoposto a vincolo paesaggistico.

Replica la difesa comunale che l’attività commerciale si caratterizzerebbe per essere finalizzata allo scambio di beni, mentre l’esercizio del gioco lecito con vincita in denaro rientrerebbe tra i servizi finalizzati all’intrattenimento, e perciò alla destinazione “direzionale”, senza che in contrario rilevi la circostanza che esso possa anche svolgersi all’interno di locali destinati alla somministrazione di alimenti e bevande. E la destinazione direzionale sarebbe quella indicata come corretta da molte amministrazioni locali, fermo restando il carattere non vincolante della diversa opinione eventualmente manifestata da altre amministrazioni.

Non potrebbe poi dubitarsi del fatto che l’art. 57 co. 12 delle n.t.a. del piano operativo esclude la possibilità di localizzare le sale per scommesse e per il gioco lecito non soltanto in immobili singolarmente vincolati ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 42/2004 (edifici “notificati”), ma anche in quelli ricadenti all’interno di aree soggette a vincolo paesaggistico (edifici “vincolati”). Vincolo che, per inciso, riguarderebbe solo una limitata parte del territorio di Poggibonsi.

La ricorrente, deduce quindi il Comune nella memoria ex art. 73 c.p.a., non avrebbe formulato censure avverso il capo del provvedimento impugnato ove si afferma che la destinazione a sala per gioco e scommesse non sarebbe consentita in nessun caso dall’art. 30 delle n.t.a. di P.O., con la conseguenza che tale autonomo motivo ostativo alla realizzazione dell’intervento non potrebbe essere travolto dall’eventuale accoglimento del ricorso. Da cui l’improcedibilità e/o inammissibilità del ricorso stesso per carenza di interesse.

Infine, anche a voler accedere alla tesi della sua natura commerciale, l’attività della sala per giochi e scommesse non sarebbe comunque assentibile nell’immobile oggetto di causa, avente destinazione attuale a esercizio di vicinato, e sarebbe incompatibile con le sole destinazioni commerciali ammesse nella zona urbanistica di riferimento dall’art. 30 co. 9 delle n.t.a. del piano operativo (commercio al dettaglio di medie strutture limitatamente alle categorie merceologiche non compatibili con il tessuto residenziale; somministrazione di alimenti e bevande).

2.1.1. Il ricorso è fondato e può essere accolto, con le precisazioni che seguono.

L’impugnativa muove dalla tesi secondo cui l’attività di sala per giochi leciti e scommesse sarebbe senz’altro compatibile con la destinazione d’uso dei locali interessati dall’intervento edilizio oggetto del provvedimento impugnato. Tale destinazione, come riconosciuto dallo stesso Comune, è quella commerciale “C.1 – Esercizi di vicinato”, di cui alla tabella delle categorie funzionali contenuta nell’art. 56 delle norme di attuazione del piano operativo di Poggibonsi.

La ricorrente ritiene, in definitiva, che lo svolgimento dell’attività non richiederebbe mutamento di destinazione d’uso tra categorie urbanisticamente rilevanti, ma neppure all’interno della stessa categoria “C. – Commercio al dettaglio”, al contrario di quanto sostenuto dal Comune, secondo cui, anche a volerla ricondurre alla funzione commerciale, in nessun caso la sala giochi potrebbe assimilarsi a un esercizio di vicinato.

Tanto premesso, va respinta l’eccezione pregiudiziale sollevata dall’amministrazione resistente.

A prescindere dal fatto che nell’epigrafe del motivo di ricorso viene esplicitamente dedotta la violazione dell’art. 30 delle n.t.a. di P.O., è la prospettazione di fondo della ricorrente a non conciliarsi con l’applicazione che, di quella norma, ha inteso fare il Comune per negare a (…) l’astratta possibilità di conseguire un cambio di destinazione utile all’interno della categoria funzionale C.: come detto, la società ricorrente assume di non necessitare di alcun cambio di destinazione per trasformare in sala giochi e scommesse i locali di (…), da essa condotti in locazione, ciò che equivale a chiara, ancorché implicita, contestazione di tutte le ragioni che sorreggono il provvedimento impugnato, ivi compresa quella che fa leva sull’incompatibilità dell’attività di giochi e scommesse con le destinazioni ammesse nella sottozona urbanistica di riferimento ai sensi del citato art. 30 n.t.a..

Nel merito, occorre partire dalla constatazione che l’attività di esercizio di sale per giochi e scommesse non trova riscontro in alcuna delle definizioni che corredano l’elenco delle categorie funzionali identificate dall’art. 56 delle norme di attuazione del P.O. di Poggibonsi.

Il Comune resistente sostiene, lo si è visto, che avuto riguardo alla natura dell’attività essa andrebbe iscritta nell’ambito della categoria funzionale “E. – Direzionale e di servizio”, e più precisamente nella sottocategoria “E.2 dei servizi a carattere privato”, che include i servizi alle persone e alle imprese inerenti, fra l’altro, l’esercizio di attività ricreative.

La tesi non convince, nella misura in cui trascura del tutto la componente commerciale connaturata all’attività delle sale per il gioco lecito e le scommesse, che il legislatore statale identifica espressamente come “punti di vendita” dei prodotti di gioco pubblici. Si vedano, senza pretesa di esaustività, l’art. 38 del d.l. n. 223/2006, convertito in legge n. 248/2006, che ha anche sostituito in senso conforme l’art. 1 co. 287 della legge n. 311/2004, ovvero l’art. 1 co. 81 della legge n. 220/2010, che qualifica “punti di offerta del gioco” i locali ove sono in esercizio gli apparecchi per il gioco lecito di cui all’art. 110 co. 6 del R.D. n. 773/1931.

Che presso le sale giochi dedicate si realizzi una vera e propria commercializzazione del gioco mediante l’esercizio di apparecchi siffatti (new slot e VLT) è stato, correlativamente, riconosciuto dalla giurisprudenza e giudicato conforme a quella nozione di “commercio” in senso lato che risulta recepita proprio dalla legislazione toscana in materia: il riferimento è alla legge n. 28/2005, recante il codice regionale del commercio, oggi abrogato (cfr. Cons. Stato, sez. V, 16 aprile 2014, n. 1861, che ha confermato la sentenza 20 novembre 2013, n. 1578, di questo T.A.R.. Sulla natura commerciale dell’attività di gioco e scommessa si veda anche, per obiter, Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 2017, n. 2956).

Le medesime conclusioni valgono per la disciplina dettata dal nuovo codice toscano del commercio, di cui alla legge regionale n. 62/2018, che ha mutuato dalla legge n. 28/2005 il perimetro delle attività commerciali, aggiungendovi l’attività fieristico-espositiva (art. 1 l.r. n. 62/2018) a conferma dell’impiego di una nozione di attività “commerciale” più ampia di quella tradizionale e che ben può venire estesa fino a includervi l’esercizio delle sale per le scommesse e i giochi leciti: attività la cui natura (anche) commerciale, è il caso di ribadirlo, resterebbe comunque saldamente radicata nella legislazione dello Stato, volendo dare una lettura restrittiva di quella regionale.

2.1.2. A ben vedere, il piano operativo di Poggibonsi si occupa espressamente delle sale per scommesse e per il gioco lecito all’art. 57 co. 12 delle n.t.a., che reca un corpus di norme fortemente limitativo della localizzazione di tali esercizi.

La disposizione contiene infatti una nutrita serie di divieti, alcuni dei quali riproduttivi di quelli sanciti dall’art. 4 co. 1 e 2 della legge regionale n. 57/2013, altri, invece, individuati dal Comune nell’esercizio dei poteri riconosciutigli dal terzo comma dello stesso art. 4 appena citato. E prescrive altresì una serie di requisiti afferenti alle caratteristiche dei locali, alle loro dimensioni, alla disponibilità di parcheggi privati.

Tali norme costituiscono parte integrante della disciplina della distribuzione e localizzazione delle funzioni, cui l’intero art. 57 è dedicato, e sembrano rappresentare una sotto-disciplina autonoma, com’è confermato dal fatto che essa non trova riscontro nella tabella di sintesi delle destinazioni ammissibili nei diversi ambiti territoriali cittadini (le sale per giochi e scommesse non sono menzionate nella tabella, così come non sono menzionate nella tabella della categorie e sub categorie funzionali di cui al precedente art. 56).

La lettera e la sistematica del piano operativo depongono nel senso della specialità e autosufficienza dell’art. 57 co. 12 delle n.t.a. del P.O., da intendersi quale previsione applicabile alle sale per il gioco lecito e le scommesse in via esclusiva e non cumulativamente con le ulteriori disposizioni in materia di localizzazione delle funzioni.

Si spiega così la scelta del piano, che pure identifica i centri di scommesse e gli spazi per il gioco lecito come destinatari di una specifica disciplina, di non farne menzione nelle definizioni che accompagnano l’individuazione delle categorie e subcategorie funzionali: scelta che, dal punto di vista sostanziale, si giustifica in virtù degli stringenti limiti imposti alla localizzazione delle sale per il gioco e le scommesse in quanto tali, di modo che l’esonero dal rispetto degli ulteriori limiti di zona urbanistica ha lo scopo di evitare un’eccessiva compressione dell’iniziativa economica privata.

Ne discende l’illegittimità degli atti impugnati, la cui logica, all’opposto, è quella della cumulabilità dei limiti stabiliti dall’art. 57 co. 12 delle n.t.a. con i diversi limiti derivanti dalla localizzazione e distribuzione delle funzioni.

Peraltro, anche volendosi porre nell’ottica dei provvedimenti comunali, l’attività delle sale per il gioco e le scommesse presenta, come si è visto, una specifica connotazione commerciale che impedisce di ricondurla tout court nel novero delle “attività ricreative” genericamente intese, come vorrebbe invece il Comune di Poggibonsi. Sul punto, non è superfluo ricordare che lo stesso art. 4 l.r. n. 57/2013 stabilisce che le sale per il gioco lecito non possono essere localizzate a meno di 500 metri dai “centri socio-ricreativi”, a riprova della non sussumibilità delle stesse fra le strutture destinate a pure e semplici funzioni ludiche.

A fronte delle definizioni non univoche dettate dalla normativa di piano in esame, che, al di fuori dell’art. 57 co. 12, non menziona mai le sale per il gioco e per le scommesse, queste debbono dunque reputarsi compatibili anche – se non solo – con la destinazione commerciale al dettaglio e, avuto riguardo alle dimensioni dei locali nei quali la società ricorrente intende allestire la propria sala, con la destinazione “C.1 – Esercizi di vicinato” già legittimamente posseduta dai locali stessi per esplicito riconoscimento del Comune (il quale si limita a sostenere che occorrerebbe un cambio di destinazione pur all’interno della categoria funzionale C., senza tuttavia chiarire quale sarebbe la destinazione più adatta). La salvezza delle destinazioni legittime in atto, con possibilità di interventi fino alla ristrutturazione edilizia conservativa, è espressamente prevista per il territorio dell’U.T.O.E. n. 3 – (…) dal sesto comma dell’art. 57.

2.1.3. Secondo la motivazione dei provvedimenti impugnati, all’apertura della sala per giochi e scommesse della società ricorrente osterebbe il vincolo paesaggistico gravante sull’area ove ricade l’edificio destinato a ospitare l’attività.

Viene invocato dal Comune, ancora una volta, l’art. 57 co. 12 delle norme di attuazione del piano operativo, nella parte in cui prevede che gli spazi per il gioco e i centri di scommesse “non possono essere ubicati in edifici, o parte di essi, notificati o vincolati ai sensi dei Titoli II e III del D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)”.

Dalla piana lettura della disposizione si ricava che il divieto riguarda gli “edifici”, e non le aree del territorio comunale sottoposte a vincolo ai sensi del d.lgs. n. 42/2004, il che del resto è coerente con la ratio della previsione, la quale trae fondamento dal sopra ricordato art. 4 della legge regionale n. 57/2013. Quest’ultimo facoltizza i Comuni a individuare – tenuto conto delle esigenze del contesto urbano e della sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica – ulteriori “luoghi sensibili” soggetti alla disciplina della distanza minima di sicurezza di 500 metri, sul modello di quelli individuati direttamente dallo stesso art. 4 e che coincidono con singoli edifici o complessi unitari di edifici caratterizzati dalla presenza di soggetti da tutelare (scuole, luoghi di culto, istituti di credito, ecc.).

I “luoghi sensibili” ulteriori non possono dunque farsi coincidere con intere aree del territorio comunale, inevitabilmente comprensive di una pluralità di luoghi eterogenei cui non può applicarsi un trattamento indifferenziato in tema di prevenzione della ludopatia, a pena di irragionevolezza.

La locuzione “edifici”, utilizzata dal piano operativo di Poggibonsi, va pertanto intesa in senso letterale, senza che in contrario rilevi la distinzione, operata dallo stesso P.O., fra edifici “notificati” e “vincolati”.

I primi appartengono alla categoria dei beni di interesse culturale, dichiarati tali ai sensi degli artt. 13 e seguenti del d.lgs. n. 42/2004, mentre i secondi appartengono alla diversa categoria dei beni paesaggistici dichiarati di notevole interesse pubblico, e, ai sensi dell’art. 136 del medesimo d.lgs. n. 42/2004, includono anche singoli fabbricati non tutelati come beni culturali, ma che si distinguono per la loro non comune bellezza, ovvero i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale (la distinzione tra immobili vincolati come beni culturali o come beni paesaggistici deriva dalla disciplina disegnata dalle parti II e III del d.lgs. n. 42/2004, cui probabilmente si riferisce il rinvio ai “Titoli II e III del D.Lgs. n. 42/2004” contenuto nell’art. 57 co. 12 delle n.t.a. del P.O. di Poggibonsi).

Nella specie, è pacifico che il vincolo gravante sull’immobile interessato dall’intervento della ricorrente è di tipo panoramico e non ricade sul fabbricato (questo non risulta “notificato, né “vincolato” nel senso anzidetto), di modo che la circostanza ostativa valorizzata dall’amministrazione resistente nella realtà non sussiste.

3. In forza delle considerazioni che precedono, i provvedimenti impugnati incorrono nei vizi denunciati dalla società ricorrente e vanno annullati, con assorbimento della domanda risarcitoria proposta in via subordinata.

3.1. Le spese di lite possono essere compensate, stante la novità delle questioni decise.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Dichiara integralmente compensate fra le parti le spese del giudizio”.

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